ผังเมืองจุฬาฯ 50 ปี: เราเรียนรู้อะไรจากอดีต และเมืองไทยจะไปทางไหน? ชวนฟังเสวนาวิชาการ “ผังเมืองไทย: อดีต–ปัจจุบัน–อนาคต” จากงานวันผังเมืองจุฬาฯ ห้าทศวรรษ

PREECHAYA NAVARAJ

16 ชั่วโมงที่ผ่านมา

ยาว 2 นาที

แผนที่และภาพถ่ายทางอากาศช่วยให้เราเห็นเมืองจากมุมสูง แต่การเข้าใจเมืองอย่างแท้จริงต้องลงไปเดินในพื้นที่ ทำงานกับผู้คน และมองให้เห็นความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นรอบตัว

ตลอดห้าทศวรรษที่ผ่านมา ผังเมืองไทยเติบโตมาพร้อมกับคำถามมากมาย บางคำถามได้คำตอบแล้ว บางคำถามยังค้างอยู่ และบางคำถามเพิ่งเกิดขึ้นในวันที่เมืองต้องเผชิญสังคมสูงวัย ภัยพิบัติ และเทคโนโลยีที่เปลี่ยนเร็วกว่าที่เคย

วันนี้ LAD ชวนตั้งคำถามจากประเด็นสำคัญในวงเสวนาวิชาการ “ผังเมืองไทย : อดีต–ปัจจุบัน–อนาคต” งานวันผังเมืองจุฬาฯ ห้าทศวรรษ ว่าบทเรียนจากอดีตบอกอะไรกับเมืองวันนี้ และผังเมืองไทยควรเตรียมรับอนาคตแบบไหน

ในยุคที่มีภาพถ่ายดาวเทียมและ AI ทำไมยังต้อง “ลงพื้นที่”?

ในยุคบุกเบิก นักผังเมืองไม่มีฐานข้อมูลดิจิทัลหรือระบบ GIS ให้ใช้ การทำความเข้าใจเมืองต้องอาศัยการตีความภาพถ่ายทางอากาศ ควบคู่กับการลงพื้นที่เก็บข้อมูลจริงอย่างเข้มข้น วันนี้เครื่องมือก้าวหน้าขึ้นมาก แต่คำถามคือ ข้อมูลจากมุมสูงบอกเราได้ครบหรือไม่ว่าผู้คนใช้ชีวิตในเมืองอย่างไร

รู้ทิศ รู้มาตรส่วน กลางวันกลางคืน

รู้ดิน รู้น้ำ รู้พืช - ทำให้เรารู้จักพื้นที่ เราก็วางผังได้

รู้จักคน - เราไม่ได้เข้าไปเปลี่ยนเค้า เราเข้าไปเรียนรู้และทำงานร่วมกับเขา เพราะการมีส่วนร่วมคือกลไกสำคัญ

บทเรียนจากการฟื้นฟูชุมชนอัมพวาสะท้อนแนวคิดนี้ได้ชัดเจน ความสำเร็จไม่ได้เกิดจากการวางผังจากส่วนกลางแล้วนำไปใช้กับชุมชน แต่เกิดจากการเข้าไปทำความรู้จัก รับฟัง และร่วมทำงานกับคนในท้องถิ่น

วงเสวนายังชี้ว่า กระบวนการผังเมืองไทยเปลี่ยนแปลงไปพอสมควร โดยเฉพาะการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น

ผังเมืองรวม กับ โซนนิ่ง เราไม่เข้าใจตรงกันสักที?

บางทีเราไม่เข้าใจแก่น สิ่งที่เรียกว่าผังเมือง แก่นของความเข้าใจพื้นที่ และเข้าใจคน

จริงๆต้องบอกว่าความสับสนนี้ไม่ใช่เรื่องแปลก และเราไม่ใช่ประเทศเดียวที่มีประเด็นถกเถียงและสร้างความสับสนต่อเนื่องยาวนาน เมืองอย่างสหรัฐอเมริกา ใช้เวลากว่า 20 กับการคลี่คลายความสบสันนี้ เพราะการทำความเข้าใจผังเมือง ไม่ใช้เพียงการเข้าใจกายภาพของผัง แต่ต้องอาศัยการบูรณาการทั้งกายภาพ เศรษฐศาสตร์ และข้อบังคับทางกฏหมาย

แต่หากจะอธิบายความสับสนเรื่องผังเมืองของไทย คงต้องย้อนกลับไปยังรากฐานสำคัญอย่าง ผังนครหลวง 2533 (Greater Bangkok Plan 2533) หรือที่รู้จักกันในชื่อ “ผังลิทช์ฟิลด์” ซึ่งจัดทำขึ้นใน พ.ศ. 2503 เพื่อวางกรอบการพัฒนากรุงเทพฯ ไปจนถึง พ.ศ. 2533 แผนดังกล่าวประกอบด้วยแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดิน การคมนาคมและขนส่ง ตลอดจนสาธารณูปโภค และมีอิทธิพลต่อแนวทางการจัดทำผังเมืองรวมในเวลาต่อมา

ผังเมืองรวม (Comprehensive Plan) ทำหน้าที่กำหนดทิศทางการพัฒนาเมือง ในขณะที่ โซนนิ่ง (Zoning Control) คือข้อกำหนดควบคุมการพัฒนาในแต่ละบริเวณ ทั้งการใช้ประโยชน์ที่ดิน ความหนาแน่น ความสูงอาคาร พื้นที่โล่ง และระยะห่างระหว่างอาคาร โดยมีแผนผังข้อกำหนดหรือ Zoning Map อาศัยแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินในอนาคต (Future Land Use Plan) เป็นกรอบ แล้วจำแนกพื้นที่ตามบทบาท เช่น ที่อยู่อาศัย พาณิชยกรรม อุตสาหกรรม และเกษตรกรรม พร้อมกำหนดว่ากิจกรรมใดอนุญาต ไม่อนุญาต หรืออนุญาตแบบมีเงื่อนไข

โดยมีการควบคุมความหนาแน่น (density control) ที่ต้องเชื่อมโยงกับความสามารถในการรองรับของสาธารณูปโภคและบริการสาธารณะ โดยใช้เครื่องมืออย่าง FAR : Floor Area Ratio (อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน) กำกับพื้นที่อาคารที่พัฒนาได้ เพื่อใช้ควบคุมความหนาแน่น

เกล็ดหนึ่งที่น่าสนใจคือ FAR ไม่ได้มีอยู่ในผังเมืองกรุงเทพฯ ตั้งแต่แรก แต่เป็นส่วนหนึ่งของพัฒนาการด้านเครื่องมือทางผังเมือง ซึ่งต่อมาจึงมีการพัฒนามาตรการเพิ่มเติม เช่น FAR Bonus และ TDR

ผังเมืองจึงเป็นมากกว่าแผนที่ระบายสี หรือการกำหนดรูปแบบทางกายภาพ แต่ต้องบูรณาการมิติเศรษฐกิจ สังคม และพื้นที่ พร้อมเชื่อมแผนเข้ากับการบังคับใช้ทางกฎหมาย การกำหนดโครงสร้างพื้นฐานให้เป็นตัวนำการพัฒนา (Infrastructure-led Development) และการจัดลำดับการพัฒนา (Development Phasing) เพื่อบริหารการเติบโตของเมือง (Growth Management)

อย่างไรก็ตาม ผังเมืองไทยมักติดกับดักของความตายตัวของรูปแบบ (pattern) ทั้งๆที่ผังเมืองของแต่ละพื้นที่ไม่จำเป็นต้องใช้รูปแบบเดียวกัน เพราะแต่ละจังหวัดมีรากและเงื่อนไขเฉพาะ

อาจารย์อาวุโสในวงเสวนาชี้ว่า การวางผังเมืองไม่อาจเลือกใช้เพียงมาตรการใดมาตรการหนึ่ง หรือจัดทำผังเพียงระดับเดียว หรือบังคับใช้มาตรการเดียว แต่ต้องเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ ตั้งแต่ผังระดับภาค (Regional Plan) ผังเมืองรวม ไปจนถึงผังเฉพาะ ให้สอดคล้องกับบริบทของแต่ละพื้นที่และนำไปสู่การปฏิบัติได้จริง นี่คือโจทย์ท้าทายที่หลายประเทศเผชิญ

ถึงกระนั้น หลายประเทศจึงให้ความสำคัญกับการวางผังเมือว เพราะผังคือกรอบกำหนดทิศทางการพัฒนา และช่วยให้เรามองไปข้างหน้าว่า เมืองและประเทศควรเติบโตไปในทิศทางใดในอีก 50 หรือ 100 ปีข้างหน้า?

เราจะวางแผนสำหรับอีก 50 หรือ 100 ปีอย่างไร และควรเตรียมฉากทัศน์แบบใดไว้รองรับอนาคตที่เปลี่ยนแปลง เพื่อให้ผังแบบไหนยังช่วยนำทางการพัฒนาเมืองได้จริง?

AI และความเปลี่ยนแปลง พลิกเกมส์ผังเมืองในอีก 50 ปี อย่างไร

ผังเมืองในอดีตตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าประชากรจะเติบโตตลอดเวลา จึงเน้นขยายถนน เพิ่มบ้านจัดสรร และเพิ่มพื้นที่สำนักงาน แต่วันนี้ไทยกำลังเผชิญ การเปลี่ยนผ่านทางประชากร (Demographic Transition) อัตราการเกิดลดลงอย่างรวดเร็ว และกำลังเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์

จำนวนการเกิดและจำนวนการตายในประเทศไทย พ.ศ. 2480-2568, ที่มา : สำนักบริการการทะเบียบ กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย

แต่ในช่วง 15–20 ปีที่ผ่านมา เงื่อนไขของการวางแผนหลายอย่างเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง ทั้งจำนวนเด็กที่เกิดลดลง สังคมที่มีผู้สูงอายุมากขึ้น เกิดความเปลี่ยนแปลงพลิกผัน (disruption) อย่างภัยน้ำท่วม โรคระบาด และเทคโนโลยีดิจิทัล

ปัจจุบัน คนทำงานจากที่ใดก็ได้ บ้านกับที่ทำงานอาจไม่จำเป็นต้องอยู่ใกล้กันเหมือนเดิม AI และเทคโนโลยีใหม่ ๆ ก็เปลี่ยนทั้งรูปแบบการทำงาน การใช้ชีวิต และการเรียนการสอน ความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้จึงไม่ได้กระทบแค่การใช้พื้นที่ แต่ทำให้สมมติฐานเดิมที่ใช้วางผังเมืองต้องถูกทบทวนด้วย

คำถามคือ

เราจะเตรียมเมืองให้พร้อมรับอนาคตที่ยังไม่แน่นอนได้อย่างไร?

แน่นอนว่าต่อให้เทคโนโลยีจะล้ำหน้าแค่ไหน เราก็อาจคาดการณ์ไม่ได้ทุกอย่างว่าจะเกิดอะไรขึ้นบ้าง แต่ต้องรู้ว่าเมืองกำลังเผชิญกับแรงเปลี่ยนแปลงใดบ้าง และเราจะรับมือกับความเปลี่ยนแปลง ผลิกผันของอนาคตได้อย่างไร

How can we prepare for future ?

เรื่องใดที่เราเคยแพ้ เรื่องอะไรที่เราเคยชนะ เรื่องใดที่ต้องเตรียมปรับตัว การวางผังในอนาคตจึงไม่ควรยึดติดกับเงื่อนไขเดิม หรือติดอยู่ในรูปแบบทิศทางเดียว แต่มันต้องยืดหยุ่น (flexible) พอที่จะรองรับฉากทัศน์ที่หลากหลาย และสิ่งที่ต้องทำความเข้าใจและยอมรับคือ คือความไม่แน่นอน ปัจจัยบางอย่างอยู่นอกเหนือการควบคุมของเรา แต่เรายังวางแผนเพื่อรับมือกับมันได้

ผังเมืองไทยยังเป็น “เสือกระดาษ” อยู่หรือไม่?

ผังเมืองจะหยุดเป็น “เสือกระดาษ” ได้อย่างไร

กรุงเทพฯ ต้องใช้เวลาอีก 30 ปี จึงจะเป็นเมืองที่ดีขึ้นภายใต้การวางแผน จริงหรือ?

เป็นคำวิจารณ์ที่ได้ยินกันบ่อยครั้ง แต่วงเสวนาชวนมองให้ลึกกว่านั้น และแน่นอน มันเต็มไปด้วยคำถามมากมาย ที่คงยังไม่มีคำตอบ

ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการวางแผนจริงหรือไม่ หรือเป็นเพียงการรวมเข่งของโครงการต่าง ๆ

ระบบแผนชาติและผังเมืองกรุงเทพฯ กำลังชี้ภาพอนาคตแบบใดให้เรา ขณะที่งบประมาณถูกจัดทำเป็นรายปี เรารู้หรือไม่ว่าจุดยืนของเราอยู่ตรงไหนบนแผนที่โลก?

เราต่างเราพยายามทำให้ประเทศนี้มีการวางแผน แต่คำถามคือ วันนี้เรามีระบบแผนที่ชี้ทิศทางได้จริงแล้วหรือยัง? หากยังปล่อยให้การพัฒนาไร้ทิศทาง เราจะสร้างคำตอบให้อนาคตของประเทศได้อย่างไร

อาจารย์ทิ้งถ่ายไว้ด้วยเนื้อหาในผังลิทช์ฟิลด์

“การผังเมืองคือการใช้ทรัพยากรที่มีให้เกิดประโยชน์สูงสุด มันคือเศรษฐศาสตร์ ไม่ใช่กายภาพ”

แล้วการวางแผนที่เรามีอยู่ เป็นเครื่องมือที่ทำให้แผนและผังเชื่อมถึงกันได้แล้วหรือยัง?

วันไหนที่แผนกับผังจะมาเจอกัน?

อนาคตเมืองไทย เราร่วมกำหนดได้

วงเสวนาครั้งนี้ทิ้งไว้ทั้งคำถามมากมายและแรงบันดาลใจสำคัญว่า การวางผังไม่ใช่เพียงการระบายสีลงบนแผนที่ แต่คือการร่วมกันกำหนดทิศทาง และทำให้แผนกับผังเกิดขึ้นจริง ผ่านความเข้าใจพื้นที่ การเชื่อมแผนเข้ากับการปฏิบัติ และการเตรียมเมืองให้พร้อมรับความเปลี่ยนแปลง

เราพยายามทำให้ประเทศนี้มีการวางแผน แต่วันนี้เรามีทิศทางร่วมกันแล้วหรือยัง? หากยังปล่อยให้การพัฒนาไร้ทิศทาง เราจะสร้างคำตอบให้อนาคตได้อย่างไร?

บทเรียนจากอดีต ทั้งความผิดพลาดและพัฒนาการที่ผ่านมา จะช่วยให้เราเรียนรู้อะไรเพื่อกำหนดอนาคต? คำตอบของเมืองวันข้างหน้าอาจยังไม่มีรูปแบบตายตัว แต่สิ่งหนึ่งที่วงเสวนาชวนให้เราคิดต่อ คือเราจะร่วมกันสร้างภาพอนาคตเมืองที่อยากเห็นได้อย่างไร

เพราะอนาคตของเมืองไม่ได้อยู่ในมือของอาจารย์ผู้ร่วมเสวนาหรือคนใดคนหนึ่งเท่านั้น องค์ความรู้และคำถามจากวงเสวนาจะถูกส่งต่อให้คนรุ่นหลังได้ตีความและทำความเข้าใจต่อไป ทุกภาคส่วนล้วนมีส่วนกำหนดทิศทางผังเมืองไทย โดยเริ่มจากการสร้างความเข้าใจร่วมกัน

ชวนฟังคำตอบจากวงเสวนาฉบับเต็ม

คำถามเหล่านี้ไม่มีคำตอบสำเร็จรูป แต่การได้ฟังมุมมองจากผู้ที่อยู่กับงานผังเมืองไทยมาหลายทศวรรษ อาจช่วยให้เราเห็นว่าบทเรียนจากอดีตเชื่อมโยงกับเมืองวันนี้อย่างไร และเมืองในวันข้างหน้าควรถูกวางผังแบบไหน