กรุงเทพฯ จะจมน้ำไหม? ย้ายเมืองหลวงหรือปรับเมืองสู้กับน้ำ: บทเรียนจากอินโดนีเซีย–รอตเตอร์ดัม
กรุงเทพฯ จะจมน้ำไหม?
คำถามนี้กลับมาอยู่ในวงสนทนาอีกครั้ง หลังน้ำท่วมใหญ่สร้างความเดือดร้อนให้ประชาชนและกระทบเศรษฐกิจ ขณะที่ช่องโหว่ในการบริหารจัดการน้ำยังปรากฏให้เห็น และความพยายามแก้ปัญหาของรัฐบาลยังไม่ทำให้เห็นคำตอบที่ชัดเจนว่า เมืองจะรับมือกับความเสี่ยงจากน้ำในระยะยาวอย่างไร
เมื่อบทวิเคราะห์ของนักวิชาการคาดการณ์อนาคตของกรุงเทพฯ ถูกนำกลับมาพูดถึง กระแสถกเถียงจึงยิ่งเข้มข้นขึ้น: ไทยควร “ย้ายเมืองหลวง” หรือ “ตั้งรับในพื้นที่เดิม”?
วันนี้ LAD ชวนดูกรณีศึกษาคลาสสิก จาก 2 เมืองชายฝั่งที่เผชิญความเสี่ยงจากน้ำ แต่เลือกแนวทางต่างกัน จาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซียตัดสินใจย้ายเมืองหลวงไปยัง นูซันตารา
ขณะที่ รอตเตอร์ดัม ประเทศเนเธอร์แลนด์ ที่เลือกอยู่กับพื้นที่เดิม พร้อมพัฒนาระบบป้องกันและปรับพื้นที่เมืองให้รับมือกับน้ำได้ดีขึ้น
สองแนวทางนี้มีข้อดีและต้นทุนต่างกัน แล้วกรุงเทพฯ จะเรียนรู้อะไรได้บ้าง?
3 ปัจจัยที่ทำให้กรุงเทพฯ เสี่ยงจมน้ำ
กรุงเทพฯ ไม่ได้เผชิญความเสี่ยงจากน้ำเพียงทางเดียว ในมุมของอุตุนิยมวิทยาและธรณีวิทยา สถานการณ์ "กรุงเทพฯ จมทะเล" มีพื้นฐานทางวิทยาศาสตร์รองรับ โดยมี 3 ปัจจัยหลักที่กำหนดว่าความเสียหายจะรุนแรงแค่ไหน และมาถึงเร็วเพียงใด
1. แผ่นดินทรุด (Land Subsidence)
กรุงเทพฯ ตั้งอยู่บนที่ราบลุ่มเจ้าพระยาตอนล่าง ห่างจากปากแม่น้ำเจ้าพระยาราว 25 กิโลเมตร พื้นที่มีชั้นดินเหนียวอ่อนที่เรียกว่า “ดินเหนียวกรุงเทพ” (Bangkok clay) หนาประมาณ 12–16 เมตร และบางจุดหนากว่า 20 เมตร ใต้ชั้นดินลงไปเป็นชั้นน้ำบาดาลหลายชั้น
สภาพชั้นดินดังกล่าวทำให้การสูบน้ำบาดาลในปริมาณมากส่งผลต่อความมั่นคงของพื้นดิน เมื่อน้ำถูกสูบออก แรงดันน้ำใต้ดินจะลดลงและชั้นดินเหนียวค่อย ๆ อัดตัว จนเกิดการทรุดตัว งานวิจัยของสถาบันเทคโนโลยีแห่งเอเชีย (AIT) ที่ตีพิมพ์ในปี 2006 ระบุว่าการสูบน้ำบาดาลเกินกำลังของชั้นน้ำเป็นปัจจัยสำคัญของปัญหานี้ โดยปริมาณการสูบเพิ่มจากราว 1.2 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อวันในช่วงต้นทศวรรษ 1980 เป็นมากกว่า 2 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อวันในช่วงปี 2000 ส่งผลให้แรงดันน้ำใต้ดินบางจุดลดลงถึง 65 เมตร ผู้วิจัยยังชี้ว่า การขาดการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินและการเติบโตของเมืองที่เหมาะสมมีส่วนซ้ำเติมปัญหา
ต่อมาภาครัฐออกมาตรการควบคุมการใช้น้ำบาดาลและขยายระบบประปา ทำให้ปริมาณการสูบน้ำลดลงและช่วยชะลอการทรุดตัว อย่างไรก็ตาม ชั้นดินเหนียวที่อัดตัวไปแล้วอาจใช้เวลานานกว่าจะฟื้นตัว การทรุดตัวจึงเป็นปัจจัยสะสมที่ต้องพิจารณาควบคู่กับระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้นและความสามารถของเมืองในการป้องกันและระบายน้ำ
2. ระดับน้ำทะเลสูงขึ้น (Sea Level Rise)
รายงาน IPCC ฉบับที่ 6 (AR6) ระบุว่าระดับน้ำทะเลทั่วโลกสูงขึ้นเฉลี่ยราว 3.7 มิลลิเมตรต่อปี ในช่วงปี 2549–2561 (ค.ศ. 2006–2018) โดยมีสาเหตุสำคัญจากน้ำทะเลที่ขยายตัวเมื่ออุณหภูมิสูงขึ้น และการละลายของธารน้ำแข็งกับแผ่นน้ำแข็งขั้วโลก
สำหรับกรุงเทพฯ ความเสี่ยงยิ่งเพิ่มขึ้นเมื่อระดับน้ำทะเลสูงขึ้นพร้อมกับแผ่นดินที่ทรุดตัว ภาวะนี้เรียกว่า ระดับน้ำทะเลสูงขึ้นสัมพัทธ์ (Relative Sea Level Rise) หมายถึงระดับน้ำเมื่อเทียบกับพื้นดินในพื้นที่นั้นสูงขึ้น ส่งผลให้ระดับพื้นเมืองกับระดับน้ำต่างกันน้อยลง และเพิ่มความเสี่ยงจากน้ำท่วมชายฝั่ง
รายงานของ Climate Central ประเมินว่า ในปี 2030 มีประชากรไทยราว 16.1 ล้านคนอาศัยอยู่บนพื้นที่ที่อาจเผชิญน้ำท่วมชายฝั่งอย่างน้อยปีละครั้ง และตัวเลขอาจเพิ่มเป็น 17.7 ล้านคนในปี 2100 หรือเพิ่มขึ้นประมาณ 10% ตัวเลขนี้เป็นการประเมินระดับประเทศภายใต้ฉากทัศน์หนึ่ง ไม่ได้หมายความว่าประชากรทั้งหมดจะอยู่ในกรุงเทพฯ หรือพื้นที่ดังกล่าวจะจมน้ำถาวร
3. น้ำสามทาง และฝนตกหนักสุดขั้ว
กรุงเทพฯ เผชิญความเสี่ยงจากน้ำหลายด้าน ทั้งน้ำเหนือที่ไหลลงมาตามแม่น้ำเจ้าพระยา น้ำทะเลหนุนจากอ่าวไทย และฝนตกหนักในเขตเมือง เมื่อปัจจัยเหล่านี้เกิดใกล้เคียงกัน ระบบระบายน้ำและพื้นที่รับน้ำอาจรองรับไม่ทัน ทำให้น้ำท่วมขยายวงกว้างหรือระบายช้าลง
งานวิจัย Sinking City: The Future of Bangkok Amid Climate Change and Rising Sea Levels ประเมินความเสี่ยงน้ำท่วมจากแม่น้ำและชายฝั่งด้วยแบบจำลองอุทกพลศาสตร์สองมิติ ภายใต้ฉากทัศน์ภูมิอากาศ CMIP6 ผลคาดการณ์ชี้ว่า ฝนมรสุมและพื้นที่น้ำท่วมชายฝั่งมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยฉากทัศน์การปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงให้ผลกระทบรุนแรงกว่า งานวิจัยจึงเตือนว่าแผนแม่บทระดับชาติควรรับมือกับความเสี่ยงจากน้ำท่วมแม่น้ำและน้ำทะเลที่ส่งผลซ้อนกันให้มากขึ้น
ภัยที่มาช้าแต่สะสม: เมื่อน้ำท่วมกลายเป็นเรื่องถาวรของเมือง
สัญญาณนี้เริ่มเห็นแล้วตามแนวชายฝั่งบางขุนเทียนและสมุทรปราการ ทั้งการกัดเซาะชายฝั่งและน้ำทะเลที่หนุนเข้ามาตามรอบน้ำขึ้นน้ำลง
งานศึกษาของ Climate Central ที่ตีพิมพ์ใน Nature Communications ปี 2019 ประเมินว่า หากไม่มีระบบป้องกันเพิ่มเติม ภายในปี 2050 พื้นที่ชายฝั่งหลายแห่งอาจอยู่ต่ำกว่าระดับน้ำท่วมชายฝั่งที่เกิดขึ้นเฉลี่ยปีละครั้ง อย่างไรก็ตาม งานวิจัยนี้เป็นการประเมินความเสี่ยงจากข้อมูลระดับความสูงและแบบจำลอง ไม่ใช่การระบุว่าพื้นที่กรุงเทพฯ จะจมน้ำถาวรทั้งหมดในปีดังกล่าว ความท้าทายไม่ได้อยู่ที่ระดับน้ำทะเลอย่างเดียว แผ่นดินที่ทรุดตัวอาจทำให้แนวคันกั้นน้ำและระบบระบายน้ำทำงานยากขึ้น ขณะที่น้ำเหนือ น้ำทะเลหนุน และฝนหนักก็อาจเพิ่มแรงกดดันต่อระบบเมืองในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน นั่นทำให้การรับมือจำเป็นต้องมองทั้งระบบ ตั้งแต่การใช้ที่ดิน การดูแลโครงสร้างป้องกันน้ำ ไปจนถึงการเตรียมพร้อมของชุมชน
สองกรณีศึกษา สองแนวทางรับมือ
เมื่อความเสี่ยงชัดเจนขนาดนี้ คำถามที่ตามมาคือ "ต้องย้ายเมืองหลวงไหม?" ในทางนโยบายและการวางผังเมือง แนวทางรับมือแบ่งได้เป็นสองขั้ว คือ การย้ายเมืองหลวงและ การปรับตัวในพื้นที่เดิม สองเมืองที่สะท้อนสองขั้วนี้ได้ชัดที่สุดคือจาการ์ตาและรอตเตอร์ดัม
1. อินโดนีเซีย: ย้ายเมืองหลวงและกระจายศูนย์กลางประเทศ
อินโดนีเซียกำลังพัฒนานูซันตาราบนเกาะบอร์เนียวให้เป็นศูนย์กลางทางการเมืองแห่งใหม่ โดยรัฐบาลตั้งเป้าพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานสำหรับฝ่ายนิติบัญญัติและตุลาการให้พร้อมภายในปี 2028 อย่างไรก็ตาม การก่อสร้างและการย้ายหน่วยงานยังเป็นกระบวนการระยะยาวที่ต้องอาศัยงบประมาณและความพร้อมของเมืองใหม่
ด้านสถานะทางกฎหมาย ศาลรัฐธรรมนูญอินโดนีเซียระบุในเดือนพฤษภาคม 2026 ว่าจาการ์ตายังคงเป็นเมืองหลวงจนกว่าจะมีพระราชกฤษฎีกาโอนสถานะอย่างเป็นทางการ การแยก “เป้าหมายการพัฒนาเมืองใหม่” ออกจาก “การย้ายเมืองหลวงที่เสร็จสมบูรณ์แล้ว” จึงสำคัญต่อการอธิบายสถานการณ์ปัจจุบัน
แม้นูซันตาราจะมีเป้าหมายเป็นเมืองสีเขียว แต่แผนผังเมืองใหม่ทับซ้อนกับถิ่นอาศัยของลิงจมูกยาวในอ่าวบาลิกปาปัน งานสำรวจประเมินว่าลิงราว 1,449 ตัว หรือประมาณ 37% ของประชากรในอ่าว อาศัยอยู่ในพื้นที่ที่ซ้อนทับกับแผนการใช้ที่ดินของเมืองใหม่ ตัวเลขนี้ไม่ได้ยืนยันว่าลิงถูกฆ่าหรือได้รับผลกระทบจากการก่อสร้างแล้ว แต่ชี้ว่าการพัฒนาเมืองต้องติดตามผลกระทบต่อป่าและถิ่นอาศัยควบคู่กันไป
สำหรับไทย การย้ายหน่วยงานรัฐบางส่วนหรือกระจายศูนย์กลางเศรษฐกิจไปยังพื้นที่อื่น อาจเป็นประเด็นให้ศึกษาแยกจากการ “ย้ายเมืองหลวง” ทั้งหมด เพราะกรุงเทพฯ ยังมีประชากร ธุรกิจ และโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมากที่ต้องได้รับการดูแลต่อไป
2. รอตเตอร์ดัม: อยู่กับพื้นที่เดิม พร้อมปรับเมืองรับน้ำ
รอตเตอร์ดัมเป็นเมืองท่าริมแม่น้ำที่บางส่วนตั้งอยู่ในพื้นที่ต่ำ เมืองจึงไม่ได้มุ่งระบายน้ำออกให้เร็วที่สุดหรือพึ่งกำแพงป้องกันเพียงอย่างเดียว แต่ผสานระบบป้องกันน้ำเข้ากับการวางผังพื้นที่เมือง ตั้งแต่โครงสร้างขนาดใหญ่ไปจนถึงถนน จัตุรัส และพื้นที่สาธารณะ แนวทางนี้ปรากฏใน Rotterdam Climate Proof และยุทธศาสตร์ปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศของเมือง
ป้องกันน้ำจากภายนอก: Maeslantkering เป็นประตูกั้นคลื่นพายุที่สร้างเสร็จในปี 2540 และปิดโดยอัตโนมัติเมื่อคาดการณ์ว่าระดับน้ำจะถึงเกณฑ์ 3 เมตรเหนือระดับ NAP ที่รอตเตอร์ดัม ประตูปิดเพราะคลื่นพายุซัดฝั่งครั้งแรกในปี 2550 และปิดเมื่อระดับน้ำถึงเกณฑ์ 3 เมตรเป็นครั้งแรกในเดือนธันวาคม 2566
กักเก็บน้ำไว้ในเมือง: Benthemplein เป็นจัตุรัสที่วันปกติใช้เป็นสนามกีฬาและพื้นที่พบปะของชุมชน แต่เมื่อฝนตกหนัก แอ่งทั้งสามของจัตุรัสจะช่วยรับน้ำฝนจากพื้นที่โดยรอบไว้ชั่วคราว รวมกันได้ประมาณ 1.7 ล้านลิตร ช่วยลดปริมาณน้ำที่ไหลเข้าสู่ระบบระบายน้ำในทันที
กระจายการจัดการน้ำไปทั่วเมือง: พื้นที่ซึมน้ำได้ หลังคาเขียว และพื้นที่กักเก็บน้ำตามอาคารช่วยแบ่งเบาภาระจากท่อระบายน้ำและสถานีสูบน้ำ แนวคิดคือให้พื้นที่หลายประเภทช่วยรับมือฝน ไม่ฝากความหวังไว้กับโครงการขนาดใหญ่เพียงไม่กี่แห่ง
สิ่งที่น่าสนใจจึงไม่ใช่แค่รูปแบบของประตูกั้นน้ำหรือจัตุรัสรับน้ำ แต่เป็นวิธีคิดที่ ออกแบบพื้นที่ให้ทำหน้าที่ได้มากกว่าหนึ่งอย่าง จัตุรัสยังเป็นพื้นที่สาธารณะในวันปกติ และเปลี่ยนเป็นพื้นที่รองรับน้ำเมื่อเกิดฝนหนัก ขณะที่พื้นที่ซึมน้ำและพื้นที่สีเขียวก็เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างพื้นฐานเมือง
บทเรียนจากรอตเตอร์ดัมจึงไม่ได้อยู่ที่การสร้างประตูกั้นน้ำเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การทำให้ ระบบป้องกันน้ำ ระบบระบายน้ำ พื้นที่รับน้ำ และพื้นที่สาธารณะสอดประสานกัน ตั้งแต่ระดับภูมิภาคจนถึงระดับย่าน เพื่อให้แต่ละส่วนช่วยกันรับมือกับน้ำได้อย่างเป็นระบบ
เมื่อกลับมามองสถานการณ์น้ำของกรุงเทพฯ บทเรียนจากจาการ์ตาและรอตเตอร์ดัมไม่ได้ชี้ว่ากรุงเทพฯ ต้องเลือกแนวทางใดแนวทางหนึ่งตามแบบของเมืองเหล่านั้น ทั้งการย้ายเมืองหลวงและการตั้งรับในพื้นที่เดิมต่างมีต้นทุน ข้อดี และข้อจำกัด
การหยิบบทเรียนจากเมืองอื่นมาใช้จึงเป็นเพียงจุดเริ่มต้น คำตอบต้องตั้งอยู่บนความเข้าใจบริบทของกรุงเทพฯ และการยอมรับปัญหาอย่างตรงไปตรงมา ตั้งแต่ช่องโหว่ในการบริหารจัดการน้ำ ผังเมือง และการจัดสรรงบประมาณ ไปจนถึงความคลุมเครือของกระบวนการตัดสินใจที่ยังต้องถามว่า ใครเป็นผู้กำหนดว่าโครงการใดควรเกิดขึ้น ใครได้ประโยชน์จากการพัฒนา และประชาชนตรวจสอบการใช้งบประมาณกับผลลัพธ์ได้มากแค่ไหน เพราะตราบใดที่การตัดสินใจและผลประโยชน์รอบโครงการยังไม่ชัดเจน การแก้ปัญหาน้ำก็อาจวนอยู่กับการประกาศโครงการใหม่ โดยไม่แตะรากที่แท้จริงของปัญหาเสียที
แผนรายบล็อก: สัญญาณที่ดีของการเตรียมกรุงเทพฯ ให้ตั้งรับ
การประกาศแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานรายบล็อกเป็นสัญญาณที่ดีว่า กทม. มองการพัฒนาเมืองให้สอดคล้องกับบริบทของแต่ละพื้นที่มากขึ้น แผนแบ่งกรุงเทพฯ ออกเป็น 626 บล็อก ตั้งเป้าดำเนินการ 425 บล็อกภายในปี 2574 และระบุการจัดการเมืองเพื่อฟื้นฟูหลังน้ำท่วมไว้ในยุทธศาสตร์ หากเดินหน้าอย่างต่อเนื่อง แผนนี้อาจช่วยให้แต่ละย่านเห็นปัญหาและวางแนวทางรับมือได้ตรงจุดขึ้น
อย่างไรก็ตาม ยังมีรายละเอียดสำคัญที่ต้องติดตาม แผนของแต่ละบล็อกจะเชื่อมโยงกันเป็นระบบของทั้งเมืองได้อย่างไร? จะเป็นยุทธศาสตร์รับมือความเสี่ยงระยะยาว หรือเป็นกรอบจัดทำโครงการและของบประมาณรายพื้นที่? และเมื่อยุทธศาสตร์กล่าวถึงการฟื้นฟูหลังน้ำท่วม แผนจะช่วยป้องกันความเสียหายซ้ำได้อย่างไร ในเมื่อน้ำไม่ได้หยุดอยู่ที่ขอบเขตบล็อกหรือเขต
อีกโจทย์สำคัญคือ กทม. จะใช้เกณฑ์ใดกำหนดว่าพื้นที่ไหนควรป้องกัน พื้นที่ไหนควรสงวนไว้รับน้ำ และพื้นที่เสี่ยงใดควรปรับการใช้ประโยชน์ หากต้นทุนป้องกันบางพื้นที่สูงขึ้น รัฐจะพิจารณาทางเลือกอย่างการย้ายชุมชนหรือกระจายหน่วยงานและกิจกรรมเศรษฐกิจเมื่อใด และใครจะร่วมรับผิดชอบต่อผลกระทบจากการตัดสินใจนั้น?
ประชาชนจึงควรติดตามว่า กทม. จะเปิดเผยกลยุทธ์และแผนปฏิบัติการของแต่ละพื้นที่เมื่อใด ใช้เกณฑ์ใดจัดลำดับการพัฒนา และเปิดให้คนในพื้นที่มีส่วนกำหนดแนวทางมากน้อยเพียงใด แผนรายบล็อกเป็นจุดเริ่มต้นที่น่าจับตา แต่ผลลัพธ์จะขึ้นอยู่กับการลงมือทำที่ต่อเนื่อง เชื่อมโยง และตรวจสอบได้
ท้ายที่สุด การถกเถียงเรื่อง “ย้ายเมืองหลวง” หรือ “ตั้งรับในพื้นที่เดิม” ไม่ควรหยุดอยู่ที่การเลือกทางใดทางหนึ่ง แผนรายบล็อกจะเป็นหลักฐานได้หรือไม่ว่า กรุงเทพฯ ตั้งรับได้จริง? รัฐจะปกป้องพื้นที่ใด ด้วยมาตรการและงบประมาณเท่าไร และจะทบทวนแผนเมื่อใด หากความเสี่ยงเพิ่มขึ้นจนการป้องกันไม่คุ้มค่า?
ย้อนอ่านบทความเปิดรายชื่อ 8 พื้นที่นำร่อง กทม. พัฒนาเมืองรายบล็อก แก้น้ำท่วม-สาธารณูปโภค แบ่งกรุงเทพฯ 626 บล็อก ได้ที่ : https://www.lad.co.th/post/เปิดรายชื่อ-8-พื้นที่นำร่อง-กทม-พัฒนาเมืองรายบล็อก-แก้น้ำท่วม-สาธารณูปโภค-แบ่งกรุงเทพฯ-626-บล็อก
ขอขอบคุณข้อมูลและรูปภาพ :
Phien-wej, N., Giao, P.H., & Nutalaya, P. (2006). Land subsidence in Bangkok, Thailand. Engineering Geology, 82, 187–201. https://doi.org/10.1016/j.enggeo.2005.10.004
Pumpuang, A., & Aobpaet, A. (2024). Evolution pattern of land subsidence using InSAR time-series analysis in Bangkapi, Bangkok, Thailand. Journal of Current Science and Technology, 14(3), Article 49. https://doi.org/10.59796/jcst.V14N3.2024.49
Kulp, S.A., & Strauss, B.H. (2019). New elevation data triple estimates of global vulnerability to sea-level rise and coastal flooding. Nature Communications, 10, 4844. https://www.nature.com/articles/s41467-019-12808-z
ความคิดเห็น