“ผังเมืองเฉพาะ” คืออะไร? จากข้อกำหนดทางผังเมือง สู่การพัฒนาพื้นที่จริง
- PREECHAYA NAVARAJ
- 2 นาทีที่ผ่านมา
- ยาว 2 นาที
เวลาได้ยินคำว่า “ผังเมือง” หลายคนอาจนึกถึงแผนที่สีที่กำหนดว่า พื้นที่ใดสร้างบ้าน โรงงาน หรืออาคารพาณิชย์ได้บ้าง แต่การพัฒนาเมืองจริงไม่ได้จบเพียงการกำหนดสีของการใช้ประโยชน์ที่ดิน
เพราะต่อให้เมืองรู้ว่า “บริเวณนี้ควรพัฒนาเป็นอะไร” ก็ยังต้องตอบคำถามต่อว่า ถนนควรอยู่ตรงไหน พื้นที่สาธารณะจะเชื่อมต่อกันอย่างไร อาคารควรมีรูปแบบแบบไหน ระบบสาธารณูปโภคต้องปรับปรุงอย่างไร และใครจะเป็นผู้ดำเนินการ
วันนี้ LAD จะพาทุกท่านมาทำความรู้จักกับบทบาทของ “ผังเมืองเฉพาะ” เครื่องมือที่กำลังถูกผลักดันให้เข้ามาเติมช่องว่างระหว่าง “แผนการพัฒนาเมือง” กับ “การลงมือทำให้เกิดขึ้นจริง”
ผังเมืองเฉพาะคืออะไร?
พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 ให้นิยาม “ผังเมืองเฉพาะ” ว่าเป็นแผนผังและโครงการดำเนินการเพื่อพัฒนาหรือดำรงรักษาบริเวณเฉพาะแห่ง หรือกิจการที่เกี่ยวข้องในเมือง บริเวณที่เกี่ยวข้อง หรือชนบท เพื่อประโยชน์แก่การผังเมือง
หากอธิบายให้เข้าใจง่ายที่สุด “ผังเมืองรวม” ทำหน้าที่กำหนดกรอบว่าเมืองควรเติบโตไปทางไหน และพื้นที่แต่ละบริเวณควรใช้ประโยชน์อย่างไร ส่วน “ผังเมืองเฉพาะ” จะลงรายละเอียดต่อว่า พื้นที่เป้าหมายนั้นจะได้รับการพัฒนาอย่างไร ต้องดำเนินโครงการใด และต้องใช้มาตรการอะไรจึงจะทำให้ภาพอนาคตของเมืองเกิดขึ้นได้จริง
จึงอาจเปรียบได้ว่า ผังเมืองรวมคือ “ภาพใหญ่ของเมือง” ขณะที่ผังเมืองเฉพาะคือ “แบบก่อสร้างเมือง” ซึ่งเจาะลึกลงไปในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง เช่น ย่านเมืองเก่า ชุมชนริมน้ำ พื้นที่เสื่อมโทรม พื้นที่รอบสถานีขนส่งมวลชน หรือบริเวณที่กำลังเผชิญแรงกดดันจากการพัฒนา
เนื้อหาของผังจึงสามารถครอบคลุมตั้งแต่การใช้ประโยชน์ที่ดิน แนวถนนและระบบคมนาคม พื้นที่สาธารณะ สาธารณูปโภค รูปแบบและขนาดอาคาร การอนุรักษ์อาคารหรือพื้นที่ที่มีคุณค่า ไปจนถึงโครงการลงทุนและมาตรการที่จะทำให้การพัฒนาเกิดขึ้น กล่าวอีกอย่างหนึ่ง ผังเมืองเฉพาะไม่ได้บอกเพียงว่า “ห้ามหรืออนุญาตให้ทำอะไร” แต่พยายามตอบให้ได้ด้วยว่า “พื้นที่นี้จะได้รับการพัฒนาให้ดีขึ้นอย่างไร”
ผังเมืองเฉพาะต่างจากผังเมืองรวมอย่างไร?
ความแตกต่างสำคัญอยู่ที่ “ระดับของรายละเอียด” และ “ความสามารถในการนำไปปฏิบัติ”
ผังเมืองรวมมักครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ เช่น จังหวัด เมือง หรือเขตเมือง จึงเน้นการกำหนดโครงสร้างและทิศทางการใช้ประโยชน์ที่ดินในภาพรวม
แต่เมืองไม่ได้มีปัญหาเหมือนกันทุกย่าน ย่านเมืองเก่าอาจต้องจัดการเรื่องอาคารประวัติศาสตร์ ความสูง และภูมิทัศน์พื้นที่ริมน้ำอาจต้องรับมือกับน้ำท่วม การกัดเซาะ และการเข้าถึงพื้นที่สาธารณะพื้นที่รอบสถานีรถไฟอาจต้องวางระบบทางเท้า การเชื่อมต่อขนส่งสาธารณะ และความหนาแน่นของอาคารส่วนชุมชนดั้งเดิมอาจต้องรักษาวิถีชีวิตควบคู่กับการส่งเสริมเศรษฐกิจและการท่องเที่ยว
การใช้ข้อกำหนดชุดเดียวครอบคลุมทุกพื้นที่จึงอาจไม่เพียงพอ ผังเมืองเฉพาะจึงเข้ามาทำหน้าที่ “ออกแบบคำตอบให้ตรงกับพื้นที่” มากขึ้น
ประเด็นเปรียบเทียบ | ผังเมืองรวม | ผังเมืองเฉพาะ |
ขอบเขตพื้นที่ | ครอบคลุมพื้นที่ขนาดใหญ่ เช่น จังหวัดหรือเขตเมือง | เจาะลึกพื้นที่เป้าหมายเฉพาะแห่ง |
ระดับรายละเอียด | กำหนดทิศทางและโครงสร้างการพัฒนาในภาพรวม | กำหนดรายละเอียดการพัฒนาให้เหมาะกับบริบทของพื้นที่ |
เนื้อหาของผัง | เน้นการใช้ประโยชน์ที่ดินและโครงสร้างพื้นฐานหลัก | ครอบคลุมถนน พื้นที่สาธารณะ อาคาร สาธารณูปโภค และโครงการพัฒนา |
บทบาทของผัง | เป็นกรอบกำหนดทิศทางการพัฒนาเมือง | เป็นเครื่องมือเชื่อมแผนไปสู่การดำเนินงานในพื้นที่ |
ผังเมืองเฉพาะใช้พัฒนาเมืองได้อย่างไร?
ผังเมืองเฉพาะเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนการพัฒนาเชิงพื้นที่ ซึ่งสามารถนำมาใช้ได้ทั้งการสร้างเมืองใหม่ การพัฒนาเมืองเดิม การอนุรักษ์พื้นที่ที่มีคุณค่า และการฟื้นฟูพื้นที่เสื่อมโทรม โดยมีแนวทางดำเนินการสำคัญ ได้แก่
1. กำหนดโครงการและโครงสร้างพื้นฐาน
ผังสามารถกำหนดแนวถนน ระบบคมนาคม พื้นที่สาธารณะ สาธารณูปโภค และสาธารณูปการให้สัมพันธ์กับการใช้ประโยชน์ที่ดิน เพื่อให้การพัฒนาพื้นที่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน
หากจำเป็นต้องเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อดำเนินโครงการ จะต้องดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืน ส่วนการจัดรูปที่ดินอาจนำมาใช้เป็นกลไกประกอบตามกฎหมายและกระบวนการที่เกี่ยวข้อง
2. กำหนดรายละเอียดของอาคารและพื้นที่
นอกจากกำหนดประเภทการใช้ที่ดินแล้ว ผังเมืองเฉพาะยังสามารถกำหนดประเภท ขนาด ความสูง ลักษณะ และแนวถอยร่นของอาคาร รวมถึงอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน หรือ FAR ให้เหมาะสมกับบริบทและเป้าหมายการพัฒนาของพื้นที่
3. เชื่อมข้อกำหนดเข้ากับการพัฒนา
จุดเด่นของผังเมืองเฉพาะคือการมีทั้งแผนผัง ข้อกำหนด และโครงการดำเนินการ จึงช่วยเชื่อมการควบคุมการใช้ที่ดินเข้ากับถนน พื้นที่สาธารณะ และระบบสาธารณูปโภคที่ต้องพัฒนาในพื้นที่จริง
อย่างไรก็ตาม การมีผังไม่ได้หมายความว่าทุกโครงการจะเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ เพราะยังต้องอาศัยงบประมาณ หน่วยงานรับผิดชอบ และการประสานงานกับกฎหมายหรือแผนงานที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น ผังเมืองเฉพาะจึงไม่ใช่เพียงผังที่ควบคุมว่าพื้นที่ใดทำอะไรได้ แต่เป็นเครื่องมือที่เชื่อมโยงข้อกำหนดทางผังเมือง โครงการพัฒนา การลงทุนของรัฐ และแรงจูงใจของภาคเอกชนเข้าด้วยกัน แม้จะมีรายละเอียดมากกว่าผังเมืองรวม แต่ผังเมืองเฉพาะยังต้องสอดคล้องกับเป้าหมายและทิศทางการพัฒนาที่กำหนดไว้ในผังเมืองรวมของพื้นที่นั้น
ล่าสุด “ผังเมืองเฉพาะ” ไปถึงไหนแล้ว?
เมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2569 กระทรวงมหาดไทยได้มอบนโยบายให้กรมโยธาธิการและผังเมืองเร่งทบทวนและปรับปรุงการวางผังเมืองทั่วประเทศ พร้อมย้ำให้ผลักดัน “ผังเมืองเฉพาะ” เป็นเครื่องมือเชิงปฏิบัติที่เชื่อมแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินเข้ากับการพัฒนาอาคาร โครงสร้างพื้นฐาน และแผนการลงทุนของภาครัฐอย่างเป็นรูปธรรม
ปัจจุบันมีพื้นที่นำร่องที่อยู่ระหว่างการศึกษาและผลักดันการจัดทำผังเมืองเฉพาะ 5 แห่ง ได้แก่
เมืองเก่าสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ เพื่อกำหนดแนวทางพัฒนาเมืองเก่าควบคู่กับการรักษาคุณค่าทางประวัติศาสตร์และอัตลักษณ์ของเมือง
ชุมชนริมน้ำจันทรบูร จังหวัดจันทบุรี เพื่อดูแลชุมชนเก่า พื้นที่ริมน้ำ วิถีชีวิต และโครงสร้างเมืองดั้งเดิม
ชุมชนถนนศรีตะกั่วป่าและพื้นที่ต่อเนื่อง จังหวัดพังงา เพื่อวางแนวทางอนุรักษ์และพัฒนาเมืองเก่าที่มีคุณค่าทางสถาปัตยกรรมและวัฒนธรรม
พื้นที่รอบสถานีรถไฟพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก เพื่อรองรับการพัฒนาแบบ TOD เชื่อมการใช้ประโยชน์ที่ดิน ระบบคมนาคม และการขยายตัวของเมืองในอนาคต
ชุมชนปากน้ำประแส จังหวัดระยอง เพื่อพัฒนาชุมชนให้สอดคล้องกับศักยภาพพื้นที่ วิถีชีวิต และบริบทของเมืองชายฝั่ง
นอกจากนี้ กรมโยธาธิการและผังเมืองยังได้นำผลการศึกษาและออกแบบพื้นที่เฉพาะไปต่อยอดเป็นโครงการพัฒนาเชิงกายภาพในหลายจังหวัด เช่น การเพิ่มพื้นที่สีเขียวบริเวณถนนคนเดินเซาะกราว จังหวัดบุรีรัมย์ การพัฒนาพื้นที่สีเขียวริมแม่น้ำปิงและถนนสายวัฒนธรรม จังหวัดตาก รวมถึงการปรับปรุงจุดชมวิวเขาสามมุข จังหวัดชลบุรี
กรณีพื้นที่รอบสถานีรถไฟเด่นชัย จังหวัดแพร่ ยังมีการต่อยอดผลการศึกษาไปสู่แนวทางกำหนดโทนสีอาคาร รูปแบบสถาปัตยกรรม และองค์ประกอบภูมิทัศน์เมือง เพื่อใช้เป็นกรอบประกอบการจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นและมาตรการควบคุมการพัฒนาในอนาคต
อย่างไรก็ตาม คำว่า “พื้นที่นำร่องจัดทำผังเมืองเฉพาะ” ยังไม่ได้หมายความว่า พื้นที่เหล่านี้มีผังที่ประกาศใช้บังคับแล้ว
ก่อนนำผังมาใช้จริง ยังต้องผ่านการสำรวจพื้นที่ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน การพิจารณาของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง และกระบวนการทางกฎหมาย ตามมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะต้องตราเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา แล้วแต่กรณี หากมีความจำเป็นต้องเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ก็ต้องดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์
ด้วยเหตุนี้ กระบวนการจัดทำผังเมืองเฉพาะจึงมีความซับซ้อน และส่งผลต่อสิทธิในที่ดินมากกว่าแผนพัฒนาหรือแบบปรับปรุงภูมิทัศน์ทั่วไป
ผังเมืองเฉพาะดีกับเมืองอย่างไร?
1. ทำให้ผังเมืองไม่หยุดอยู่แค่การควบคุม
ที่ผ่านมา คนจำนวนไม่น้อยรับรู้ผังเมืองผ่านข้อห้าม เช่น ห้ามสร้างอาคารบางประเภท จำกัดความสูง หรือจำกัดขนาดอาคาร แต่ผังเมืองเฉพาะสามารถกำหนดโครงการและมาตรการพัฒนาควบคู่ไปด้วย ทำให้ผังเมืองมีบทบาทมากกว่าการอนุญาตหรือห้ามก่อสร้าง
2. แก้ปัญหาได้ตรงกับบริบทของแต่ละพื้นที่
ไม่มีสูตรสำเร็จชุดเดียวที่ใช้ได้กับทุกเมือง ผังเมืองเฉพาะเปิดโอกาสให้แต่ละพื้นที่มีแนวทางพัฒนาที่สัมพันธ์กับภูมิประเทศ ประวัติศาสตร์ เศรษฐกิจ วิถีชีวิต และความต้องการของประชาชนในพื้นที่จริง
3. เชื่อมแผนกับโครงการและงบประมาณ
เมืองจำนวนมากมีแผนที่ดี แต่ขาดกลไกเชื่อมต่อไปสู่โครงการลงทุน ผังเมืองเฉพาะช่วยระบุว่าพื้นที่ต้องพัฒนาอะไร ที่ไหน และหน่วยงานใดควรรับผิดชอบ จึงสามารถใช้เป็นกรอบจัดลำดับโครงการและงบประมาณได้ชัดเจนขึ้น
4. อนุรักษ์และพัฒนาไปพร้อมกัน
โดยเฉพาะในย่านเมืองเก่า การอนุรักษ์ที่หยุดทุกความเปลี่ยนแปลงอาจทำให้พื้นที่ขาดชีวิต แต่การพัฒนาโดยไม่มีกติกาก็อาจทำลายคุณค่าดั้งเดิม ผังเมืองเฉพาะจึงมีศักยภาพในการกำหนดสมดุลระหว่างการรักษาอาคาร วิถีชีวิต และภูมิทัศน์ กับการปรับพื้นที่ให้รองรับเศรษฐกิจและการใช้งานร่วมสมัย
5. ทำให้ประชาชนเห็นภาพอนาคตของพื้นที่ร่วมกัน
เมื่อผังลงรายละเอียดถึงถนน ทางเท้า พื้นที่สาธารณะ อาคาร และโครงการต่าง ๆ คนในพื้นที่ย่อมมองเห็นได้ชัดขึ้นว่าเมืองกำลังจะเปลี่ยนไปอย่างไร การมีส่วนร่วมจึงไม่ควรเกิดขึ้นหลังจากแบบถูกกำหนดเสร็จแล้ว แต่ต้องเริ่มตั้งแต่การนิยามปัญหาและออกแบบอนาคตร่วมกัน
ผังที่ละเอียดขึ้น ต้องมาพร้อมความโปร่งใสที่มากขึ้น
แม้ผังเมืองเฉพาะจะมีศักยภาพสูง แต่รายละเอียดที่เพิ่มขึ้นย่อมส่งผลต่อเจ้าของที่ดิน ผู้อยู่อาศัย ผู้ประกอบการ และชุมชนโดยตรง บางพื้นที่อาจได้ประโยชน์จากโครงสร้างพื้นฐานใหม่ ขณะที่บางแปลงอาจถูกจำกัดการใช้ประโยชน์หรือได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนา
หัวใจของผังเมืองเฉพาะจึงไม่ใช่เพียงการมีแบบที่ละเอียดสวยงาม แต่คือกระบวนการที่ตอบได้ว่า
ใครเป็นผู้กำหนดอนาคตของพื้นที่
ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่ขั้นตอนไหน
ผลประโยชน์และผลกระทบถูกกระจายอย่างเป็นธรรมหรือไม่
โครงการที่กำหนดไว้มีงบประมาณและหน่วยงานรับผิดชอบจริงหรือไม่
เมื่อประกาศผังแล้ว จะติดตามให้เกิดผลอย่างไร
ท้ายที่สุด “ผังเมืองเฉพาะ” อาจเป็นจิ๊กซอว์สำคัญที่ช่วยเปลี่ยนผังเมืองไทย จากแผนที่ซึ่งบอกเพียงว่าอะไรทำได้หรือทำไม่ได้ ไปสู่เครื่องมือที่กำหนดว่าเมืองจะได้รับการพัฒนาอย่างไร
อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จต้องวัดจากความสามารถในการเปลี่ยนข้อเสนอในผังให้กลายเป็นถนน พื้นที่สาธารณะ โครงสร้างพื้นฐาน และสภาพแวดล้อมที่ดีขึ้นจริง โดยไม่ผลักภาระของการพัฒนาไปให้คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
โจทย์สำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า ประเทศไทยจะจัดทำผังเมืองเฉพาะได้กี่แห่ง แต่คือแต่ละผังจะถูกนำไปปฏิบัติอย่างไร และประชาชนในพื้นที่จะมีส่วนกำหนดการเปลี่ยนแปลงนั้นมากน้อยเพียงใด
ขอขอบคุณข้อมูลและรูปภาพ:
ความคิดเห็น