3 แนวทางพัฒนาเมืองไทยสู่ประเทศรายได้สูง : ธนาคารโลกชี้โจทย์กรุงเทพฯ และอนาคตเมืองรอง

หากถามว่าเศรษฐกิจไทยจะเติบโตจากที่ใด คำตอบอาจอยู่ในพื้นที่ใกล้ตัวที่สุด นั่นคือ “เมือง” ที่ผู้คนใช้ชีวิต ทำงาน เดินทาง และสร้างโอกาสทางธุรกิจในทุกวัน

จากรายงาน เมืองแห่งอนาคตของประเทศไทย: รากฐานเมืองเพื่อเศรษฐกิจรายได้สูง ของธนาคารโลก ซึ่งเผยแพร่ในปี 2569 เสนอว่า การก้าวสู่ประเทศรายได้สูงของไทยขึ้นอยู่กับความสามารถในการเพิ่มผลิตภาพของเมืองอย่างมาก ปัจจุบันคนไทยประมาณ 6 ใน 10 คนอาศัยอยู่ในเมือง และในช่วงปี 2553–2563 อำเภอในเขตเมืองมีส่วนต่อการเติบโตของ GDP ไทยร้อยละ 89 ตามการประมาณของรายงาน

อย่างไรก็ตาม ระบบเมืองของไทยยังพึ่งพากรุงเทพมหานครอย่างสูง ขณะที่เมืองรองจำนวนมากมีบทบาททางเศรษฐกิจเฉพาะตัว แต่ยังขาดโครงสร้างพื้นฐาน การเชื่อมต่อ และกลไกบริหารจัดการที่จะทำให้ศักยภาพนั้นเติบโตเต็มที่ รายงานจึงชวนมองการพัฒนาเมืองเป็นเรื่องระดับประเทศ ตั้งแต่ประสิทธิภาพการเดินทางในกรุงเทพฯ ไปจนถึงความสามารถของขอนแก่น เชียงใหม่ ชลบุรี หรือภูเก็ตในการสร้างงานและมูลค่าเพิ่มจากจุดแข็งของตน

สำหรับ LAD คำถามที่น่าสนใจคือ หากต้องการให้เมืองขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย เราต้องลงทุนในเมืองแบบใด และทำอย่างไรให้การลงทุนเปลี่ยนคุณภาพของเมืองจริงๆ

เศรษฐกิจไทยเติบโตผ่านเมืองอยู่แล้ว

รายงานธนาคารโลกระบุว่า อุตสาหกรรมเป้าหมายสำคัญของไทย ไม่ว่าจะเป็นการผลิตขั้นสูง บริการดิจิทัล การท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนและเชิงสุขภาพ เกษตรและอาหาร หรืออุตสาหกรรมสร้างสรรค์ ต่างต้องอาศัยเมืองในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง

ภาคการผลิตต้องการพื้นที่พร้อมระบบสาธารณูปโภค แรงงาน และเครือข่ายผู้ผลิต ส่วนบริการดิจิทัลต้องการบุคลากร สถาบันการศึกษา และการเชื่อมต่อที่เชื่อถือได้ แม้แต่เกษตรและอาหารก็ต้องอาศัยเมืองเพื่อแปรรูป วิจัย ขนส่ง และเข้าถึงตลาด ขณะที่การท่องเที่ยวต้องพึ่งทั้งระบบเดินทาง พื้นที่สาธารณะ บริการ และคุณภาพสิ่งแวดล้อมเมือง

เมืองจึงไม่ได้เป็นเพียงสถานที่ตั้งของกิจกรรมเศรษฐกิจ แต่เป็นระบบที่ทำให้คน ธุรกิจ ความรู้ และบริการพบกันได้ หากระบบนี้ทำงานดี ต้นทุนในการทำธุรกิจก็ลดลง และโอกาสสร้างมูลค่าเพิ่มก็สูงขึ้น

โจทย์นี้ยิ่งสำคัญเมื่อเทียบกับเป้าหมายเศรษฐกิจของประเทศ รายงานระบุว่าในช่วงปี 2564–2567 ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวที่แท้จริงของไทยเติบโตเฉลี่ยร้อยละ 2.2 ต่อปี ขณะที่การไปถึงสถานะประเทศรายได้สูงภายในปี 2580 ต้องการอัตราการเติบโตราวร้อยละ 5.4 ต่อปีตามกรอบที่รายงานใช้ ช่องว่างดังกล่าวทำให้การเพิ่มผลิตภาพเป็นเรื่องเร่งด่วน และเมืองคือพื้นที่สำคัญที่นโยบายสามารถเข้าไปแก้ข้อจำกัดได้

3 แนวทางพัฒนาเมืองไทยสู่ประเทศรายได้สูง

ธนาคารโลกเสนอให้ดำเนิน 3 แนวทางควบคู่กัน ได้แก่

1. เสริมกรุงเทพฯ ให้เป็นศูนย์กลางที่มีผลิตภาพสูง ลดต้นทุนจากการจราจร พัฒนาระบบขนส่ง และเพิ่มความพร้อมรับมือน้ำท่วม ความร้อน และความเสี่ยงต่อโครงสร้างพื้นฐาน

2. วางรากฐานที่คุ้มค่าแก่การลงทุนให้ทุกเมือง เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่นในการวางแผนและลงทุนระยะยาว พร้อมพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสภาพแวดล้อมเมืองให้ตอบโจทย์ผู้อยู่อาศัย

3. เตรียมเมืองรองให้พร้อมรับบทบาทที่ใหญ่ขึ้น ต่อยอดจุดแข็งเฉพาะของแต่ละเมือง พัฒนาที่ดินและทักษะแรงงานให้สอดคล้องกับเศรษฐกิจพื้นที่ และเชื่อมการเดินทางภายในเมืองกับระหว่างเมือง

กรุงเทพฯ ยังสำคัญ แต่กำลังแบกรับต้นทุนของการกระจุกตัว

กรุงเทพมหานครมีบทบาทที่เมืองอื่นของไทยยังทดแทนไม่ได้ ทั้งการเชื่อมต่อกับต่างประเทศ การเป็นศูนย์กลางสถาบันความรู้และบริการขั้นสูง ตลอดจนการเป็นตลาดขนาดใหญ่ที่เชื่อมสินค้า บริการ และแรงงานจากภูมิภาคต่าง ๆ รายงานประเมินว่ากรุงเทพฯ สร้างผลผลิตทางเศรษฐกิจประมาณครึ่งหนึ่งของประเทศ

แต่ขนาดและความสำคัญของเมืองหลวงก็มาพร้อมต้นทุน รายงานประเมินว่าปัญหาจราจรสร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจคิดเป็นประมาณร้อยละ 7–10 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในเขตมหานครต่อปี อีกทั้งประชากรในเขตเมืองเพียงร้อยละ 28.9 อาศัยอยู่ภายในระยะ 1 กิโลเมตรจากสถานีรถไฟฟ้า

ตัวเลขหลังสะท้อนประเด็นที่มากกว่าการสร้างรถไฟฟ้าเพิ่ม หากคนจำนวนมากยังเข้าไม่ถึงสถานีได้สะดวก เมืองก็ยังต้องพึ่งการเดินทางที่มีต้นทุนสูง ทั้งในด้านเวลา ค่าใช้จ่าย และพื้นที่ถนน การวางที่อยู่อาศัย แหล่งงาน และระบบขนส่งให้สัมพันธ์กันจึงมีความสำคัญพอ ๆ กับการขยายโครงข่าย

นอกจากนี้ รายงานยังชี้ถึงความเสี่ยงจากความร้อน น้ำท่วม และการกระจุกตัวของกิจกรรมเศรษฐกิจ เมื่อระบบสำคัญจำนวนมากอยู่ในพื้นที่เสี่ยงเดียวกัน เหตุการณ์ที่กระทบกรุงเทพฯ และพื้นที่โดยรอบย่อมส่งผลต่อเศรษฐกิจในวงกว้าง บทเรียนจากน้ำท่วมปี 2554 แสดงให้เห็นแล้วว่าการหยุดชะงักของนิคมอุตสาหกรรมและระบบขนส่งสามารถลามไปถึงห่วงโซ่อุปทานระหว่างประเทศ

สำหรับการวางผังเมือง ประเด็นจึงไม่ใช่เพียงจะรองรับการเติบโตของกรุงเทพฯ ได้อีกเท่าไร แต่ต้องถามด้วยว่า การเติบโตแต่ละครั้งช่วยให้เมืองทำงานดีขึ้น หรือเพิ่มภาระให้ระบบเดิม การพัฒนาที่อยู่อาศัยและแหล่งงานใกล้ระบบขนส่ง การเดินทางต่อเนื่องจากสถานี การจัดการน้ำ และการลดความร้อนในพื้นที่เมือง ล้วนเป็นส่วนหนึ่งของวาระเศรษฐกิจ ไม่ใช่เพียงวาระด้านสิ่งแวดล้อมหรือคุณภาพชีวิต

เมืองรองไม่จำเป็นต้องเป็น “กรุงเทพฯ ขนาดย่อม”

อีกด้านหนึ่ง รายงานพบว่าเมืองรองของไทยมีความแตกต่างทางเศรษฐกิจอยู่แล้ว เมืองอุตสาหกรรมในภาคตะวันออกเชื่อมกับฐานการผลิตและโลจิสติกส์ เมืองอย่างขอนแก่น นครราชสีมา และอุบลราชธานีทำหน้าที่เป็นศูนย์บริการ การแพทย์ และการบริหารของภูมิภาค ส่วนเชียงใหม่และภูเก็ตมีฐานกิจกรรมด้านการท่องเที่ยวและเศรษฐกิจสร้างสรรค์

ความแตกต่างนี้ควรเป็นจุดตั้งต้นของนโยบายเมือง การจัดหาพื้นที่พร้อมบริการสำหรับผู้ผลิตในชลบุรีย่อมต้องตอบโจทย์ต่างจากการพัฒนาย่านสร้างสรรค์ในเชียงใหม่ หรือพื้นที่บริการสุขภาพรอบโรงพยาบาลในเมืองภูมิภาค การกำหนดโครงการแบบเดียวกันทุกจังหวัดอาจสร้างสิ่งปลูกสร้างได้ แต่ไม่จำเป็นต้องสร้างระบบเศรษฐกิจที่เข้มแข็ง

รายงานตั้งข้อสังเกตว่า ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ความหนาแน่นประชากรในศูนย์กลางเมืองไทยเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัว แต่ผลตอบแทนด้านผลิตภาพจากความหนาแน่นยังต่ำเมื่อเทียบกับเมืองในประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ กล่าวอีกอย่างคือ การมีคนและกิจกรรมมาอยู่ใกล้กันยังไม่เพียงพอ หากเมืองขาดทักษะแรงงาน พื้นที่ประกอบธุรกิจที่เหมาะสม ระบบขนส่ง หรือเครือข่ายความร่วมมือระหว่างผู้ประกอบการ

นี่คือเหตุผลที่การพัฒนาเมืองรองควรมองลึกกว่าการสร้างโครงการขนาดใหญ่ เมืองหนึ่งอาจต้องการระบบขนส่งสาธารณะที่เชื่อมมหาวิทยาลัย โรงพยาบาล และย่านงาน ขณะที่อีกเมืองต้องการพื้นที่อุตสาหกรรมพร้อมสาธารณูปโภคหรือระบบจัดการนักท่องเที่ยวที่ลดผลกระทบต่อย่านชุมชน การลงทุนจะเกิดประโยชน์สูงขึ้นเมื่อสอดคล้องกับกิจกรรมที่เมืองมีอยู่และกิจกรรมที่ต้องการพัฒนา

“ระบบเมืองหลายศูนย์” ทำงานอย่างไร

ข้อเสนอหลักของรายงานคือการสร้าง ระบบเมืองแบบหลายศูนย์ ที่กรุงเทพฯ ยังคงทำหน้าที่สำคัญระดับประเทศและระดับโลก ขณะเดียวกันเมืองภูมิภาคสามารถพัฒนาความเชี่ยวชาญของตนและเชื่อมต่อกันได้ดีขึ้น ภาพดังกล่าวไม่ได้หมายถึงการแบ่งงบประมาณให้ทุกเมืองเท่า ๆ กัน แต่หมายถึงการมองเมืองเป็นเครือข่าย หากสินค้าจากเมืองอุตสาหกรรมเดินทางถึงตลาดได้เร็วขึ้น หากคนเข้าถึงแหล่งงานในเมืองภูมิภาคได้สะดวกขึ้น หรือหากธุรกิจในเมืองท่องเที่ยวเข้าถึงแรงงานและบริการเฉพาะทางได้มากขึ้น ประโยชน์จะเกิดทั้งในเมืองนั้นและในระบบเศรษฐกิจที่เชื่อมโยงกัน

รายงานใช้แบบจำลองเศรษฐกิจเชิงพื้นที่ครอบคลุมศูนย์กลางเมือง 75 แห่ง เปรียบเทียบทางเลือกลงทุนสามแบบภายใต้วงเงินรวมใกล้เคียงกัน คือประมาณ 20,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยจัดสรรเงินระหว่างกรุงเทพฯ กับเมืองรอง 11 แห่งในสัดส่วน 80:20, 50:50 และ 20:80

ผลแบบจำลองชี้ว่า แผนที่เน้นกรุงเทพฯ ให้ผลตอบแทนเร็วกว่าในช่วงแรก ส่วนแผนที่เน้นเมืองรองให้ผลด้านรายได้ต่อหัวสูงกว่าในระยะยาว ภายในปี 2593 ผลของทั้งสองทางเลือกต่อรายได้ต่อหัวโดยรวมต่างกันไม่ถึงหนึ่งจุดร้อยละ แต่ส่งผลต่อการกระจายกิจกรรมเศรษฐกิจต่างกัน: ทางเลือกที่เน้นเมืองรองช่วยให้เมืองอื่นขยายบทบาทและลดช่องว่างระหว่างเมืองมากกว่า

ผลเหล่านี้เป็น ผลจากสถานการณ์จำลอง ภายใต้สมมติฐานของรายงาน มิใช่ผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ จุดที่ควรนำไปคิดต่อคือการลงทุนในเมืองรองต้องใช้ทั้งขนาดเงินลงทุน ความต่อเนื่อง และเวลา รายงานระบุว่ากลยุทธ์ที่เน้นเมืองรองอาจให้ผลต่ำกว่ากลยุทธ์ที่เน้นกรุงเทพฯ อยู่ราว 15 ปี ก่อนที่ผลระยะยาวจะพลิกกลับ การหวังให้โครงการระยะสั้นพิสูจน์ความสำเร็จของนโยบายเมืองทั้งระบบจึงอาจไม่สอดคล้องกับธรรมชาติของการพัฒนาเมือง

5 องค์ประกอบที่ทำให้เมืองหลายศูนย์เชื่อมกันเป็นระบบ

หลักฐานจาก World Development Report 2009 และงานศึกษาเปรียบเทียบระบบเมืองในยุโรปและเอเชียชี้ว่า การมีเมืองหลายแห่งไม่ได้ทำให้เกิดระบบเมืองแบบหลายศูนย์ที่เข้มแข็งโดยอัตโนมัติ สิ่งสำคัญคือเมืองเหล่านั้นต้องมีบทบาทที่เกื้อหนุนกัน และมีระบบที่ทำให้คน สินค้า ความรู้ และการลงทุนเชื่อมถึงกันได้ โดยมีองค์ประกอบสำคัญ 5 ประการ

1. เมืองมีความเชี่ยวชาญที่แตกต่างและเกื้อหนุนกัน แต่ละเมืองควรต่อยอดกิจกรรมเศรษฐกิจที่ตนมีจุดแข็ง โดยเฉพาะสินค้าและบริการที่ซื้อขายข้ามพื้นที่ได้ เพื่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนและสร้างมูลค่าเพิ่มร่วมกัน

2. แต่ละเมืองมีความหนาแน่นที่สร้างผลิตภาพ การรวมตัวของงาน แรงงาน ธุรกิจ และผู้บริโภคช่วยให้เกิดตลาดที่ใหญ่ขึ้น บริษัทเข้าถึงบุคลากรได้ง่ายขึ้น และมีโอกาสขยายกิจการหรือนำเทคโนโลยีมาใช้มากขึ้น

3. เมืองเชื่อมถึงกันทั้งภายในและระหว่างพื้นที่ ระบบขนส่ง เครือข่ายดิจิทัล และระเบียงเศรษฐกิจต้องช่วยให้ผู้คนและธุรกิจเข้าถึงกันได้จริง ตั้งแต่การเดินทางภายในเมืองไปจนถึงการเชื่อมต่อกับเมืองอื่นและตลาดภายนอก

4. โครงสร้างพื้นฐานรับมือความเสี่ยงได้ เมื่อเมืองพึ่งพากันมากขึ้น น้ำท่วม ความร้อน หรือการหยุดชะงักของระบบขนส่งและพลังงานในพื้นที่หนึ่งอาจกระทบเมืองอื่นได้ การลงทุนจึงต้องคำนึงถึงความต่อเนื่องของบริการและความสามารถในการฟื้นตัว

5. หน่วยงานต่าง ๆ วางแผนและลงมือทำร่วมกันได้ การพัฒนาที่ข้ามเขตเมืองหรือจังหวัดต้องมีการประสานอำนาจหน้าที่ งบประมาณ และแผนงานระหว่างส่วนกลาง จังหวัด และท้องถิ่น เพื่อให้การลงทุนแต่ละส่วนหนุนเสริมกัน

จากงบก่อสร้าง สู่การทำให้เมืองพร้อมเติบโต

ประเด็นสำคัญที่ LAD เล็งเห็นในรายงานฉบับนี้ คือการเชื่อมโยงเศรษฐกิจกับเครื่องมือวางแผนเมืองที่จับต้องได้

1. เรื่องแรกคือ ที่ดิน เมืองต้องมีพื้นที่ที่เข้าถึงได้ มีบริการพื้นฐานครบ และเหมาะกับกิจกรรมที่ต้องการส่งเสริม รายงานเสนอให้ปรับกฎผังเมืองให้รองรับการใช้ประโยชน์ที่ดินแบบผสมผสาน การพัฒนาเติมในพื้นที่เมืองเดิม และการใช้เครื่องมือจัดรูปที่ดินในพื้นที่ที่มีศักยภาพ แนวทางเหล่านี้ช่วยให้การเติบโตเกิดในพื้นที่ที่มีโครงสร้างพื้นฐานรองรับ แทนการขยายตัวกระจัดกระจายซึ่งเพิ่มต้นทุนบริการสาธารณะในระยะยาว

2. เรื่องที่สองคือ การเดินทางภายในเมือง การเชื่อมเมืองด้วยถนน รถไฟ หรือสนามบินจะสร้างประโยชน์ได้จำกัด หากเมื่อเดินทางมาถึงแล้วผู้คนยังเข้าถึงงาน โรงพยาบาล สถานศึกษา และย่านธุรกิจได้ยาก รายงานยกระบบรถโดยสารด่วนพิเศษ หรือ BRT เป็นทางเลือกที่เมืองรองสามารถพิจารณา โดยให้ความสำคัญกับช่องทางวิ่งเฉพาะ การเชื่อมต่อกับระบบขนส่งรอง และการจัดเก็บค่าโดยสารที่สะดวก ทั้งนี้ ระบบที่เหมาะสมยังต้องพิจารณาความต้องการเดินทางและเงื่อนไขของแต่ละเมือง

3. เรื่องที่สามคือ ความสามารถในการบริหารร่วมกัน โครงการเมืองจำนวนมากเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน ทั้งผู้วางผัง ผู้จัดหาที่ดิน ผู้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ผู้กำกับขนส่ง และท้องถิ่น รายงานเสนอแนวคิด “ข้อตกลงเมือง” ระยะหลายปี เพื่อกำหนดว่าแต่ละฝ่ายจะรับผิดชอบอะไรและดำเนินงานในช่วงเวลาใด หากการลงทุนจากส่วนกลางมาถึง แต่ผังเมือง การพัฒนาทักษะ หรือการจัดการพื้นที่ของท้องถิ่นยังไม่พร้อม ผลประโยชน์ที่คาดหวังก็อาจเกิดไม่เต็มที่

   
   

สำหรับเมืองท่องเที่ยว รายงานยังเสนอให้ดูแลพื้นที่สาธารณะในเมืองเก่า ริมน้ำ และย่านที่ผู้มาเยือนใช้พื้นที่ร่วมกับคนในท้องถิ่นเป็นพิเศษ เพราะการเติบโตของการท่องเที่ยวจะยั่งยืนได้ยาก หากคุณภาพพื้นที่และชีวิตประจำวันของผู้อยู่อาศัยลดลง

บททดสอบอยู่ที่การลงมือทำ

ข้อเสนอเรื่องระบบเมืองหลายศูนย์ฟังดูชัดเจนในระดับวิสัยทัศน์ แต่ความยากอยู่ที่การทำให้โครงการต่างๆ เดินไปในทิศทางเดียวกันอย่างต่อเนื่อง เมืองต้องรู้ว่าตนกำลังพัฒนาความเชี่ยวชาญด้านใด หน่วยงานระดับชาติและท้องถิ่นต้องตกลงบทบาทและงบประมาณร่วมกัน และประชาชนต้องมองเห็นว่าการลงทุนจะเปลี่ยนการเดินทาง งาน และคุณภาพพื้นที่ของตนอย่างไร

การวัดความสำเร็จจึงควรไปไกลกว่ามูลค่าโครงการหรือจำนวนสิ่งปลูกสร้าง เมืองที่ทำงานดีขึ้นควรสะท้อนผ่านเวลาเดินทางที่คาดการณ์ได้ การเข้าถึงงานและบริการที่ดีขึ้น พื้นที่พร้อมรองรับธุรกิจ ความเสี่ยงจากน้ำท่วมหรือความร้อนที่ลดลง ตลอดจนงานที่มีมูลค่าเพิ่มและเหมาะกับทักษะของคนในพื้นที่

ท้ายที่สุด รายงานของธนาคารโลกชวนเปลี่ยนมุมมองต่อเมืองไทย จากการมองแต่ละเมืองเป็นโครงการแยกส่วน มาเป็นการมองทั้งประเทศผ่านความสัมพันธ์ของเมืองหลายแห่ง กรุงเทพฯ ต้องมีประสิทธิภาพและรับมือความเสี่ยงได้ดีขึ้น ขณะที่เมืองรองต้องมีเครื่องมือพัฒนาจุดแข็งและเชื่อมต่อกับเมืองอื่นได้จริง หากทำได้ เมืองจะไม่ใช่เพียงพื้นที่รองรับการเติบโตของเศรษฐกิจ แต่เป็นรากฐานที่ช่วยสร้างการเติบโตนั้นขึ้นมาเอง

ขอขอบคุณข้อมูลและรูปภาพ :

ธนาคารโลก (2569), เมืองแห่งอนาคตของประเทศไทย: รากฐานเมืองเพื่อเศรษฐกิจรายได้สูง รายงานสรุปฉบับภาษาไทย

https://www.thairath.co.th/news/local/bangkok/2369620

https://thestandard.co/world-bank-thailand-multi-centric-cities/

https://www.salika.co/2019/07/09/eec-charming-provinces-chachoengsao/